建筑交流：监理企业安全责任是否被过度扩大

监理的安全责任有过度扩大化趋势，责权明显不对等。”

“只要出了安全事故，监理必被处罚，而建设单位和总包反倒责任较小，甚至无责。”

“事故调查过程中，监理企业往往缺乏为自己辩护的机会。”

日前，在由上海市建设工程咨询行业协会组织召开的“工程监理法律风险研讨会”上，沪上多家监理企业、法律界人士纷纷热议监理行业的中国式“隐痛”：安全责任越来越重，行业地位却越来越低。

安全责任被过度扩大？

当前，全国建筑业规模庞大，在建工程数量持续保持在高位，但其蓬勃发展的背后，却有一个不容忽视的问题存在：安全事故频发。据住建部统计，2018年，全国共发生房屋市政工程生产安全事故734起、死亡840人，同比分别上升6.1%和4.1%。

随着近年来政府质量安全监督力量不足与工程规模巨大的矛盾日益突出，作为五方责任主体之一的监理被各界赋予越来越多“承担不起”的安全管理职责。

上海某监理公司法人代表吴某正在经历着这样一场“承担不起”的安全事故。今年3月26日，在该公司负责监理的上海一河道水系整治工程发生了一起1死1轻伤事故。据监理单位描述，事故原因是业主在未提供管线图纸和管线交底的情况下，私自安排施工人员进行管线排摸，在此过程中土方发生坍塌。“业主没交底，也就意味着施工方无管线排摸施工方案，所以当日就没有施工计划汇报给监理，”吴某认为，不在合约中的施工行为不应属于监理工作范畴，若发生安全事故，监理也不应担责。“但事故发生当日，公安机关就对我们的法人代表和总监理工程师采取了取保候审的强制措施，在事故原因还未真正查清的情况下就采取这样极端的措施，这对企业和行业都产生了极大的负面影响。”

无独有偶，研讨会上，另一家监理公司总经理方某也分享了一起安全责任认定事故。2018年5月6日，由该公司监理的常熟万达广场在竣工一年后突然发生地下停车场冷却水管道坍塌事故，造成3人死亡。事故调查报告书认定，事故的间接原因在于监理单位对施工方计算书未按规定进行审核，未发现违反规范要求；并建议对监理单位进行行政处罚，对相关监理人员进行刑事处罚。方某表示，在设计未审定、总包未审核、也未上报监理单位进行审查的情况下，却由监理承担计算书审查的全部责任；与此同时，对监理的处罚重于总包，“我们认为这样的事故认定是不公正的。”

“监理是否要对施工之前的那些行为负安全责任？是否要对不属于施工范围内的行为负责？”对此，上海东方环发律师事务所主任张正勤持质疑态度。他认为，监理行为不是导致事故发生的直接原因，应严格按照“谁设计谁负责，谁施工谁负责”的原则，准确判定参建各方的责任，不应随意扩大监理的安全责任。

为何总是监理“背锅”？

安全责任被无限扩大的后果就是，但凡出现安全事故，最后的矛头都会指向监理，甚至有些政府部门会认为，工程出了事故，监理能没有责任？在很多涉及建设工程安全事故的司法案例中，监理人员承担刑事责任的比比皆是，甚至比施工管理人员的处罚更重。所以，上述两起事故的监理企业相关人员有的被要求予以刑事处罚、有的取保候审，也就成了“合情合理”的行为了。

特别让监理企业不能理解的是，五方责任主体特别强调应强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任，为何最终事故认定却将监理推到“最前线”？“出了事故，监理承担的责任和受到的处罚往往重于别的主体；更多的时候，监理尽职了却不能免责，这是我们行业的悲哀。”沪上某监理企业总经理朱某认为，安全事故风险是客观存在的，如果每次事故都由监理来“背锅”，那监理行业就会失去吸引力，没人愿意承担这么大的风险，特别是项目一线人员。

与此同时，在座各监理企业代表也纷纷指出，在事故调查过程中，监理企业无可申辩的权力和渠道，部分事故存在一定程度的不公正、不科学、不实事求是的调查处理结果，侵害了监理的合法利益，造成行业弱势被动的局面。

对此，上海大学法学院院长李凤章教授指出，如果发生安全事故，那么相对于建设单位和施工单位，监理的责任肯定要小一些。“如果对事故认定有异议，我建议应大胆申诉！”

争取合法权益，营造行业健康环境

李院长的“大胆申诉论”在会上引起了热烈的讨论。

一位企业负责人表示，监理是建筑行业中的弱势群体，很多企业不愿去发声的主要原因就是要考虑企业今后的运营，“万一得罪了政府和业主，怎么办？”

张正勤律师则指出，相对于建设、施工、设计行业或其他管理部门，监理行业的话语权是最小的，或者说监理的自我保护能力是最弱的。他举例说，有家监理公司因对一起事故的行政处罚决定不服而先后申请行政复议和行政诉讼，皆被当地人民政府和两级人民法院以事故调查报告的批复是行政机关内部行为为由不予受理且驳回起诉和上诉，但这家监理企业坚持上诉到最高人民法院要求再审，最终在去年年底，最高院裁定再审主张成立，撤销了一、二审法院裁定并指令一审人民法院继续审理该案。“这个案例告诉我们，事故报告认定书是可以申请行政复议或行政诉讼的，希望监理企业能捍卫自己的权利。”

值得注意的是，常熟万达事故的涉事监理企业此前已多次向当地应急管理局提出书面申诉，“面对不公正的处罚，我们会一直申诉，”方某说，也希望有关部门能尽早给出一个公正的认定。而对于尚未接到事故认定书的吴某而言，目前正是维护自身权益的最关键时期。会上，多位专家也为监理在事故发生后各环节如何科学处理应对提供了清晰的解决思路和建议。例如，监理人员应及时向企业汇报，企业要为现场项目部提供技术和协调支撑，寻求解决问题的途径。同时，行业企业间要团结合作，与协会共同维护监理行业的合法权益和公众形象。

作为施工企业代表的中建七局法务事务部经理孙凤英认为，我国现行法律体系对监理行业的责任界定和权益保护尚不完善，监理企业应努力争取现场职权并寻求法律保护，勇于推动行业相关立法的发展，有利于营造健康规范的建设环境。

对此，上海市建设工程咨询行业协会秘书长徐逢治表示，监理企业应当加强内部管理，切实履行工作职责，从而降低建设项目风险。上海市建设工程咨询行业协会正计划成立应急小组，为会员企业提供帮助，并推动事故应急制度的标准化建设。与此同时，协会将继续发挥好桥梁纽带作用，积极向政府主管部门建言献策，定期组织安全法律培训的讲座，提高监理从业人员风险防范意识，促进行业健康发展。